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《城市规划与国土资源》二○○五年第二期(三)


2005-06-22 08:39

武汉市城市滨湖地区的保护控制规划探索

      前言
      滨水区(waterfront)是城市中一个特定的空间地段,它的概念是“与河流、湖泊、海洋比邻的土地或建筑;城镇邻近水体的部分”(1991年版牛津英语词典),即指在城市中陆地与水体接壤的区域,是以水系为中心,相对周边实体界面而存在的空间场所,是一个包括多方面要素的系统。
      滨水区作为水陆交界的优势生态系统,其特点是水与陆地共同组成环境的主导要素,它是城市中最活跃、最富有生命力的部分,也是人类活动与自然过程共同作用量最强烈的地带。所谓“水为万物之源”,作为城市的命脉,滨水区不仅承载着保持水土、储水、调洪的功能、担负着调节温湿度、净化空气、改善小气候的作用,也是提升城市景观、体现城市特色的重要区域。查尔斯•摩尔曾经说过:“滨水地区是一个城市非常珍贵的资源,也是对城市发展富有挑战性的一个机会,它是人们逃离拥挤的、压力锅式的城市生活的机会,也是人们在城市生活中获得呼吸清新空气的疆界的机会。”
      武汉市地处长江与汉水交汇处,市内河道纵横交错,湖泊星罗棋布,得水独优,素有“百湖之市”的美誉,湖泊在武汉市城市发展中发挥着极其重要的作用。 截至2002年3月,武汉市境内共有大小湖泊200多个,全市湖泊汇水总面积在5km2以上的有65个,全市湖泊总汇水面积5925.2km2,正常水位时的水面总面积达到942.8km2,湖泊水面率为11.1%,居全国各大城市首位。《武汉市城市总体规划(1996——2020)》已明确提出:要严格保护自然环境,改善城市生态,构成合理的生态框架,逐步把武汉建设成为富有滨水城市特色的现代化生态城市。 然而近年来,由于经济利益驱动以及管理政策、法规的量化指标制定相对滞后等诸多方面的因素,湖泊填占与湖泊水质污染现象时有发生,特别是主城区,湖泊数目迅速减少,湖泊水面加速萎缩,湖泊水质不断恶化。同时,伴随着一座座亲水小区迅速崛起,某些原先作为宝贵公共资源和城市景观的湖泊慢慢地成为私人空间,在一定程度上造成了短期难以扭转的负面后果。如何合理、有效、可持续地保护和利用城市湖泊(特别是主城区湖泊),充分挖掘湖泊资源的可持续性发展,是武汉市城市保护、规划与建设必须研究的重大课题。 
      一、 国外城市滨湖地区的保护控制规划实例
      可以说,绝大多数的世界名城都是依水而生,依水发展,水在这些城市的历史、现实中都起到了重要的作用。滨水地区的合理开发和利用成就了一个城市鲜明的个性。这些城市依水保留了大片的用地作为城市公共公园,利用水系串联起公共绿地、公共开放空间、重要历史遗迹,用以整合城市发展脉络,展现人文风情。
国外在城市景观和休闲空间的创造上有着很丰富的经验,出现了许多成功的滨水开发案例 。芝加哥市最早编制关于滨湖地区的规划和法规早在上个世纪之初:1909年勃南的“芝加哥规划”中的湖滨地区规划以及因此而产生的1919年的“湖滨地区保护条例”。从那时起,芝加哥人将湖滨地区从铁路用地收回发展成为著名的城市公共活动中心。
      1972年,芝加哥市议会通过了“湖滨地区规划”,该规划针对保护和发展芝加哥境内的湖滨地区提出了一系列的措施,同时,对湖滨地区作为城市主要的公共空间,怎样提高和改善它的物质环境及交通组织等方面作了深入细致的研究,并提出了以下13个方面的基本要素:
      1.完善整个湖滨地区的规划,包括公共机构和地方有关机构如水厂占用控制的土地在内。
      2.维持并加强滨湖地区岸线的连续与统一,促进滨湖与邻近地区的协调。
      3.继续提高与改善密西根湖水的水质与生态环境,保护野生动物栖息的地带。
      4.保护历史文化遗迹。
      5.加强与改善滨湖观光瞭望台及景点的规划,严禁在湖滨地区兴建地面建筑。
      6.丰富湖滨地区的休闲娱乐特色。
      7.加强并保证公共空间的安全。
      8.保护岸线免遭自然侵蚀。
      9.湖滨大道以东紧接湖岸的地带,禁止任何私人性质的开发。
      10.提高湖滨地区的通达能力,减少机动车辆的干扰。
      11.增强湖滨大道的观赏性,禁止快速交通进入湖滨地区。
      12.改善湖滨地区的市政共用设施及建筑设计的质量,促进与周边环境的协调。
      13.协调公、私机构在湖滨及相邻地区的开发活动。
      “密歇根湖及芝加哥湖滨地区保护条例”将以上13条要素作为它的基本政策,依靠法律的权威性保护、控制了湖滨地区特殊地理环境、历史文化遗产、休闲娱乐等公共活动的利益价值,引导了以提高这些因素为目标的开发活动。
      二、武汉市滨湖地区的建设状况
      武汉市主城范围内滨水地区的开发建设历时较长,建设过程也是从无序到有序,从最初的盲目占地填湖和混乱的开发建设到现在的严格控制保护和精心的滨水景观设计。目前主城地区的滨水区的建设主要可分为两种:依据规划设计实施的和尚未制定滨水区规划或未按规划实施的。
      首先,作为重要的风景名胜和历史文化保护和开发利用的水体,例如东湖和月湖,湖泊本身具有重要的城市地位和社会价值,因此对其滨水区的制定了科学的开发建设规划。建设实施基本按规划或按规划的指导思想进行的。其开发建设基本是合理的有序的。
      其次,作为城市公园和公共空间建设的水体,由于与城市居民的生活联系紧密,公众的参与程度和频度都很高,良好的滨水空间设计能够创造优秀的人居环境和提升城市品位,按规划设计建成后的滨水区,例如西北湖公园、喷泉公园,充分体现了开敞性、共享性和公众参与性,成为居民休闲娱乐的公共场所。
      但是目前主城内尚有许多未按规划建设的水体,滨水区的建设杂乱无序,在城市的开发建设过程中,未能对滨水区进行有效的保护,致使滨水区大量土地被蚕食,使得湖边挤满了拥挤破旧的民居,同时由于滨水区建设未按规划有效的实施,导致了开发建设的无序性。
      随着城市化进程持续发展,近城地区和重点集镇的开发建设热点不断闪现,建设速度也非常快。该地区的滨水区常常被作为开发的热点进行大量的房地产和旅游产业的开发建设。比较有代表性的湖泊有武汉市黄陂区的木兰湖和属沌口开发区范围内的后官湖部分。木兰湖周边建设主要以旅游度假为主,沿湖修建了许多风格迥异的度假村和别墅群。后官湖的滨水区建设则是以房地产开发为主,沿局部湖岸建有规模较大的别墅区。但这种开发常常为开发商的零星建设,占地为先的无序建设。
      滨湖地区建设的误区归纳起来有以下种种情况:
      (1) 由于建设的无序和缺乏相应的管理,一些湖泊的岸线被侵占的情况严重,滨水区建设密度过高,造成临湖不见湖的局面。
      (2)相当一部分滨湖区用地布局不合理,分散着一些二类、三类工业用地,破坏水体、环境和景观。
      (3)城市中的湖泊水体受污染水体水质恶化,气味恶劣,蚊蝇滋生,严重影响周边环境,阻碍滨湖地区的开发建设。
      (4)零星开发不利于控制与管理,由于缺乏统一的规划设计,建筑风格各自为政,建筑体量和高度不协调,破环了湖泊自然风光。
      (5)占地为先的建设影响了湖泊环湖公共绿地和环湖路的形成,沿湖岸线缺乏绿化缓冲地带,岸线基本人工化,影响了岸线植物的多样性。
      三、武汉市滨湖地区的保护控制规划原则及目标
      (1)总结世界各地城市成功的滨水地区开发项目,滨湖地区的规划除了应遵循城市规划的一般原则外,还具有其特殊性,现将这些原则总结如下:
      1.兼顾滨湖区环境建设与防灾工程建设的协调性。
      2.强调滨湖区功能和城市的完整性。
      3.强调滨湖区的共享性。
      4.强调滨湖区城市设计的整体性和特色性的统一。
      5.强调滨湖区城市设计应面向自然,突出亲水性特征。
      (2)城市滨湖地区景观控制规划目标:
      1.建设安全、稳定、健康的基础水环境。
      水系要能满足城市防洪排涝的要求,有较稳定的水源补给;同时还应具有健康的生态状况,包括对污染的治理以及自然生态系统功能的恢复和健全。
      2.保护和利用滨水区的资源优势,促进地区经济发展。
      以经济结构调整为前提,实现滨水地区空间功能的转型和用地置换。完善滨水地区的交通及市政基础设施,推动旅游业及相关产业的发展。
      3.以发展区域经济为契机,改善和提升滨水地区的环境品质。
      改善滨水地区的生态环境,增加城市公共空间。塑造和承载城市的景观特色和文化内涵,成为城市个性和地方精神的代表。
      四、武汉市城市滨湖区建设的三线控制模式
      湖泊具有丰富多样的岸线和较为稳定的水位,通常情况下湖泊的洪水位不会高于周边的地面,因而没有防洪墙内的工程设施阻碍人们通向湖面的视线,人们也较容易接近湖泊。良好的亲水性和丰富的湖畔景色使得的滨湖地带对人有极强的吸引力。因此滨湖区容易受到人的强烈活动的破坏,同时滨湖地区的自然资源易被私人占有。滨湖区的规划应力求体现滨湖区充分的共享性,同时保护湖泊不受人为的破坏和污染。
      由规划控制的蓝线、绿线、灰线将湖泊及滨水地区划分为三个区域。水域、滨湖绿化区和滨湖开发建设控制区。依据湖泊的尺度,湖泊与城市的空间关系及湖泊的功能定位,确定滨湖区各区域的建设控制要求和功能布局。为了保护和合理利用城市的水环境资源,通过制定水体的界线、保护线和开发控制线(即蓝线、绿线和灰线)来控制和指导城市对水域及滨水地区的开发建设,以达到保护和合理利用水体的目的。
      (1)蓝线:界定水体的界线,明确水域的范围。
      蓝线的制定主要是对湖泊等水体的水域范围的保护和控制,明确蓝线范围内的区域为水域,不得被填占。
      (2)绿线:在湖泊水体周边控制一定的区域,作为城市建设区与湖泊水体之间的缓冲带,通常为绿化保护带。通过绿化保护带的建设,水体周边地区的汇流雨水在排入水体之前,经过绿化保护带的截留和过滤,能在一定的程度上减少初期雨水所携的污染物直接排入水体。这点对于城市内的自净能力差的小型湖泊意义尤为重大。不仅如此,绿化保护带的建设还有助于维持滨水区的生态环境和生物多样性、维护滨水空间的共享性。水陆相交的区域是生物物种丰富的地带,是保护湖泊等水体生态平衡的核心带,自然生态绿地和生态湿地的建立能为水栖和陆栖生物提供稳定的生存环境。滨水地区往往是城市中景色最优美、最能反映出城市特色的地区,因而临水的地带易被私人占据,绿线的控制能在滨水区形成公共空间,防止私人建筑挤占和破坏岸线。通过滨水公园、滨水广场的建设,能让公众共同享受滨水地区。
      (3)灰线:在绿线以外的城市建设区控制一定范围的区域,对该区域的建设提出规划建设控制条件,以符合滨水城市的景观特色要求。
      灰线的制定主要是从滨湖区的开发利用的角度来对城市建设进行控制和指导,通过对灰线区域的土地利用规划和城市设计,塑造独具特色的滨湖城市景观。
      2005年3月21日,武汉市政府通过《长江日报》四个整版的特刊将武汉市中心城区38个湖泊保护界线公示,把每一个湖泊的蓝线、绿线、灰线、岸线总长度、水域保护面积、绿化用地面积、外围控制面积用图示的方式表示出来,让全体市民了解、知情、监督。
      五、城市滨湖区保护控制规划的定量指标制定
      (1)滨湖区开敞岸线率
      指标解释:指滨湖外围城市道路上能观看到水面的城市道路长度与外围城市道路总长度的比值,是反映滨湖公共开敞空间量度及滨湖周边建设围合程度的重要指标。
      (2)滨湖区绿化面积比(绿化岸线比)
      指标解释:指滨湖区的绿化面积与湖泊水面面积的比值,该指标是反映滨湖区绿化程度的一个重要指标。1)对于湖泊水面小于15公顷的湖泊,采用滨水区的绿化面积与湖泊水面面积的比值。2)对于湖泊水面大于15公顷的湖泊,采用与城市建成区相接的湖泊岸线中,滨湖绿化带大于30米的湖泊岸线所占的比例。
      (3)滨湖岸线绿化率
      指标解释:在临岸有城市建设的岸线中,滨渠绿化带宽度大于9米的岸线长度占总岸线长度的比例。该指标反映滨湖岸线的绿化程度。
      (4)观湖房间率
指标解释: 在灰线范围内的建筑物可观湖的房间数量和总房间数量的比值。
      (5)其他指标
      同其他城市地区一样,城市滨湖地区的容积率、绿地率、建筑密度及建筑高度等常规控制指标也应该运用城市设计的方法进行研究,得出具体的定量指标以作为管理控制的依据。
      根据湖泊与城市的关系将市域内的滨湖区大致可分为中心商业区相邻的滨湖区、一般城市建设区相邻的滨湖区、工业区相邻的滨湖区、热点开发区相邻的滨湖区、旅游休憩区的滨湖区和生态保护性的滨湖区。对于这些不同的区域,城市滨水区景观控制规划的定量指标应该相应有所区别。

查违知识问答  

 
      一、什么是违法建筑
      违法建筑是指未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的建筑物或构筑物。
      二、查处违法建设的责任分工
      按照《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》(市政府2002年第137号令)的规定,未经城市规划管理部门审批搭建的建筑物、构筑物或其他设施,由城市管理执法机关责令改正并限期拆除,逾期不拆除的,依法强制拆除。经城市规划管理部门审批的建设工程,未按审批规定建设的,由城市规划管理部门依法查处。
      市规划局及各规划管理分局违法建设举报电话:
      武汉市城市规划管理局:82700329
      江岸分局:82712053
      江汉分局:85484212
      矫口分局:83875506
      汉阳分局:84828319
      武昌分局:88933048
      青山分局:86840029
      洪山分局:87884068
      东湖分局:86774956
      三、压占规划道路红线等五类违法建筑为何必须拆除?
      压占规划道路红线等五类违法建筑之所以要依法拆除,是因为这些违法建筑有的严重影响城市总体规划的实施、有的严重危害人民生命财产安全、有的严重侵害人民群众利益,属于法律规定的严重影响城市规划的违法建筑,必须依法予以拆除。
      四、《通知》为什么大幅提高了处罚标准?
      为了从重打击违法建设行为,《通知》对违法建筑的处罚标准作了大幅提高,尤其是对商业、金融、服务、娱乐、普通商品住宅等建设项目的处罚标准由原来为其工程造价的50%,提高到了其工程造价的100%。对实行“一费制”的项目,处罚后还应追缴楼面地价(即:城市基础设施配套费、土地出让金和增值收益之和)。其主要目的是为了加大违法建设行为的成本,让违建单位无利可图。
      五、架空层违法改变使用用途,必须恢复原审批用途
      随着广大人民群众维权意识的提高,对涉及改变公共利益用途建筑方面的举报呈上升趋势。由于架空层主要是用于休闲、绿化等公共用途,擅自改变架空层的使用用途,实际上是对公共利益的侵犯。因此,《通知》规定,从2005年4月1日起,新批项目凡是改变架空层使用用途的,一律责令建设单位恢复原审批用途,就是禁止改变架空层的使用用途,使得架空层严格按照审批的用途使用。
      六、建筑工程造价的计算标准
      《通知》中所涉及到的工程造价的计算标准是按照武汉市物价局、武汉市房产局《关于印发武汉市房屋重置价格标准的通知》(武价房字p004]74号)规定的十成新房屋重置价格标准执行的。
      七、临时建筑要备案,竣工验收前应拆除
      2001年,市十届人大四次会议通过了《加强城市市容和交通管理,改善市民生活环境案》,为了贯彻落实此议案,我市规划管理部门停止了对临时建筑的审批,但建设单位在项目建设的过程中,有时因施工需要须建设一些临时用房,如施工人员工棚、临时管理用房、临时售楼部等,为了规范管理,规划管理部门告知建设单位:与建设工程配套的施工用房、售楼部等临时建筑经备案后,不作罚款处罚。但在工程竣工验收前必须拆除完毕,否则不予规划验收。
      八、购买没有觑划审批手续或手续不全的房屋不受法律保护
      按照《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国办发[2004]25号)的规定,建设工程竣工后,城乡规划行政主管部门未出具建设工程规划验收合格证的,有关部门不得发给房屋产权证明。在此,特别提醒:广大市民在购买房屋时要查看该项目是否具有商品房销售许可证和建设工程规划许可证,只有上述证件齐全的房屋,购买后才受法律保护。
      九、建设单位诚信档案制度和违法建设通报制度
      建立建设单位诚信档案管理制度,就是对我市建设单位的建设情况建立跟踪档案,对建设单位诚信度进行考核,并针对不同的情况,采取相应的管理措施。对没有违法建设记录的建设单位实行“绿色通道”制度,这套系统同时记录设计单位和施工单位的信息,对参与违法建设的设计单位和施工单位,通报相关主管单位进行处理。
      违法建设通报制度,是对已经查实的违法建设工程项目,除依法责令停工外,视情节轻重采取局内通报、相关部门通报和新闻媒体曝光等方式,发动社会各界制止违法建设行为的制度。今年着重对不服从管理,违法行为情节恶劣的建设单位,在新闻媒体上曝光,以强力手段遏制违法建设的滋生和蔓延。
 

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