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武汉市土地利用总体规划(2006~2020年)说明

2020-05-08 11:01  来源:智慧武汉—国土资源和规划网
一、规划编制过程
      武汉市土地利用总体规划修编始终坚持"政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策"的工作方针,科学系统地安排规划修编各项工作,先后经历了"准备工作、更新调查、专题研究、规划大纲、规划成果、协调论证、上报审批"七个阶段。
      (一)准备工作
      2003年6月,国土资源部下发《关于做好市(地)级土地利用总体规划修编试点工作的通知》(国土资发〔2003〕222号),确定武汉市为全国14个市(地)级规划修编试点城市之一。根据国土资发〔2003〕222号文件的要求,按照"统筹分工、调查先行、加强研究、内外协作、市区联动"的工作方式,武汉市启动了土地利用总体规划修编工作。市政府成立了以市长为组长的规划修编领导小组;各区先后成立了区级规划修编领导小组。
      2003年7月,市国土资源管理局组织动员了70多名管理干部和技术人员,成立了市国土系统土地利用总体规划修编试点工作领导小组和土地利用总体规划修编中心。修编中心下设土地利用现状更新调查和土地利用总体规划修编两个工作专班,分别负责全市2002年土地利用现状更新调查和土地利用总体规划修编工作。

       
      (二)更新调查
      为确保本轮规划修编建立在真实、可靠的现状数据与图件基础上,武汉市制定了土地利用现状更新调查工作方案,在报请省国土资源厅、国土资源部地籍司同意后,全面开展了更新调查工作。
      本次更新调查工作以市国土资源管理局信息中心、勘测院为技术骨干,组织了武汉地区高校、科研院所(武汉大学、华中农业大学、中国地质大学等)和各区基层土地管理人员共300多人,按照"统一规划、统一组织、统一平台、统一标准"的原则,采用2002年10月卫星遥感影像数据,室内判读和外业调查相结合,遥感影像数据和1:1万土地利用现状数据库相结合,在全市已建立的1:1万土地利用现状信息系统的基础上,历时7个月,对全市10000多个图斑进行了更新,完成了2002年土地利用现状更新调查工作。该项成果于2004年4月通过国土资源部地籍司组织的专家验收。
      (三)专题研究
      为适应新的形势,加强对重大问题开展前期性研究,体现综合性、战略性和时势性的要求,武汉市确立了"突出重点,社会广泛参与开展专题研究,用扎实的、有说服力的规划成果支撑规划编制"的工作思路。2003年7月,武汉市面向全国公开征集专题研究承担(合作)机构,先后有国内外23家单位应征。按照"科研机构、大专院校和职能部门相结合、省内与省外相结合、一个单位原则上只承担一个专题"的原则,确定了中国国土资源经济研究院、华中农业大学、浙江大学东南土地管理学院、武汉市发展改革委等八家单位作为专题研究的承担或合作方,负责武汉市土地利用总体规划实施评价、农用地利用与耕地保护、经济社会发展与土地利用关系、土地利用环境影响评价和土地规划理论与制度创新等五大专题共八个子项的研究工作(详见表1:专题研究承担机构一览表)。从2004年5月起,在专题研究的基础上,围绕规划实施评价、土地供需平衡、土地利用战略、空间规划布局、环境影响评价等关键问题,规划修编专班编写了专题研究综合报告。11月中旬,武汉市组织召开了专题研究专家咨询会,邀请了国内有关专家对专题研究成果进行研讨。
      2005年6月,根据《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发〔2005〕32号)要求,武汉市增加了《土地集约利用研究》和《区域土地统筹利用》两个专题研究;9月,按照《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中"四查清、四对照"工作有关问题的通知》(国土资发〔2005〕182号)的相关要求,武汉市开展完成了"四查清、四对照"工作。
      表1                 专题研究承担机构一览表
序号
专题研究名称
专题承担机构
1
      武汉市土地利用总体规划实施评价
      武汉精诚土地科技发展研究中心
2
      武汉市农用地利用及耕地保护研究
      华中农业大学土地管理学院
3
武汉市经济社会发展与土地利用关系研究
      经济社会发展定位与目标研究
      武汉市发展和改革委员会
      人口规模研究
      中南财经政法大学信息学院
      经济社会发展与土地利用关系模型研究
      中国地质大学(武汉)资源与环境学院
      城市发展空间布局研究
      华中科技大学建筑与城市规划学院
4
      武汉市土地利用环境影响评价研究
      中国国土资源经济研究院
5
      武汉市土地利用规划理论与制度创新
      浙江大学东南土地管理学院
6
      武汉市土地节约与集约利用研究
      武汉市土地规划设计研究院
7
      区域土地统筹利用研究
      武汉市土地规划设计研究院
       
      (四)规划大纲
      在专题研究的基础上,以耕地保护、节约集约、城乡协调、生态环境保护为重点,编制完成了《武汉市土地利用总体规划大纲》。2005年12月,全国土地利用总体规划修编委员会组织专家对武汉市《规划大纲》进行了评审。2006年12月,国土资源部下发《关于武汉市土地利用总体规划大纲(2005~2020年)评审意见的函》(国土资厅函〔2006〕666号),批复了武汉市《规划大纲》。
      (五)规划成果
      以严格保护耕地为前提,保障经济社会可持续发展;以合理控制建设用地为重点,促进城乡协调发展;以节约和集约利用土地为核心,促进土地利用方式和经济增长方式的转变;以强化规划实施为落脚点,提高规划实施保障能力。在《规划大纲》的基础上,结合国民经济和社会发展规划及相关行业发展规划等,拟定了规划方案,提出未来15年全市土地利用目标、任务和要求,并根据城市规划空间布局,结合各区经济社会发展趋势和土地资源特点,将规划主要调控指标分解到各区。在此基础上,完成了《武汉市土地利用总体规划(2006~2020年)》(征求意见稿)。
      (六)协调论证
      为加强规划的协调性,《规划》广泛征求了多方意见。一是征求了市发改委、经委、交委、建委、规划局、林业局、农业局、水务局、旅游局、武汉铁路局、长江水利委员会、市城投、市经发投等相关部门和单位的意见;二是征求了东湖生态旅游风景区、武汉经济技术开发区、东湖新技术开发区、洪山区、汉阳区以及六个远城区的意见;三是征求了国内有关专家意见。
      (七)上报审批
      在认真研究和充分吸纳各方意见和建议的基础上,对《规划》进行了多次修改完善,形成了《规划》(送审稿)。2008年12月29日,市人民政府第59次常务会议听取并原则同意了《规划》。
       
       
       
      二、规划依据
      1、《中华人民共和国土地管理法》
      2、《基本农田保护条例》
      3、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》
      4、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)
      5、《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)的通知》(国发〔2008〕33号)
      6、《森林法》
      7、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发〔2005〕32号)
      8、《关于做好市(地)级土地利用总体规划修编试点工作的通知》(国土资发〔2003〕222号)
      9、《土地利用总体规划编制审查办法》(国土资源部第43号令)
      10、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号)
      11、《国土资源部办公厅关于报国务院审批土地利用总体规划审查报批有关事项的函》(国土资厅函〔2009〕328号)
      12、《国土资源部办公厅关于印发市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范(试行)的通知》(国土资厅函〔2009〕79号)
      13、《国土资源部办公厅关于武汉市土地利用总体规划大纲(2005~2020年)评审意见的函》(国土资厅函〔2006〕666号)
      14、《武汉市国民经济和社会发展规划第十一个五年规划纲要》
      15、《武汉市土地利用总体规划大纲(2005~2020年)》
      16、《武汉市土地利用总体规划(1997~2010年)》
      17、其它相关法规、规范和规划、计划
      三、土地利用基础数据
      (一)规划基期年数据
      根据国土资发〔2002〕222号文,本轮规划修编的基期年原为2002年。自规划修编工作启动以来,国家不断对土地管理政策调整深化,对规划修编也提出了新的要求,修编工作持续时间较长,2002年的规划基数已不能真实反映武汉市土地利用现状,经请示国土资源部和省国土资源厅同意后,规划基期年调整为2004年,2004年基期数据是在经国土资源部地籍司验收通过的2002年土地利用现状更新调查数据的基础上经2003、2004年变更而来,并已报国土资源部认可。以此基期数据编制完成的《武汉市土地利用总体规划修编大纲(2005~2020年)》获国土资源部批复。
      按照国家有关规定,本轮规划的期限统一为2005年,并要求以上报国土资源部的2005年土地利用变更调查数据为依据。根据《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发〔2005〕32号)和《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中"四查清、四对照"工作有关问题的通知》(国土资发〔2005〕182号)的要求,武汉市在土地变更调查基础上,全面开展了"四查清、四对照"工作,对耕地、基本农田、建设用地及闲置、低效用地和违法用地处理情况进行了查清对照,并据此对规划基数进行了核定,国土资源部也对此进行了确认。
      (二)规划基数转换
      根据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号)要求,规划基数转换可结合实地调查,对土地变更调查成果或第二次土地调查成果进行校核。鉴于二次调查成果尚未通过验收,且调查起始年与规划基期不一致等原因,本次规划基数转换以土地变更调查为基础,对照51号文件的归类要求,对土地利用现状分类(过渡期)进行了归并和细分后,形成规划基数。市、区两级均分到二级类,其中,城乡建设用地、风景名胜及特殊用地分到三级类。
      农用地和其他用地的二级分类按要求由过渡期地类归并而来;建设用地的二级分类由过渡期分类归并和细分而来,重点对独立工矿用地和特殊用地进行空间判读。独立工矿用地紧邻城镇聚集区的归入城镇建设用地,其余归入独立建设用地;为风景旅游区配套服务的特殊用地归入风景名胜设施用地,其余归入特殊用地。转换后规划基数保证了行政辖区土地总面积不变,农用地、建设用地和未利用地三大类土地面积不变。详见下表。
       
       
       
      表2               规划基数与2005年土地利用变更调查数据转换表
单位:公顷
规划基数
面积
2005年利用变更调查数据
      土地总面积
854909
      土地总面积
      一、农用地
564609
      一、农用地
      1、耕地
345119
      1、耕地
      2、园地
13524
      2、园地
      3、林地
88042
      3、林地
      4、牧草地
283
      4、牧草地
      5、其他农用地
117641
      5、其他农用地
      二、建设用地
139699
      二、建设用地
      1、城乡建设用地
106385
      1、城乡建设用地
      (1)城镇用地
51138
      (1)城镇及位于城镇周边的独立工矿用地
      (2)农村居民点用地
49232
      (2)农村居民点用地
      (3)采矿地和独立建设用地
6015
      (3)位于城镇外的独立工矿用地
      2、交通水利及其他用地
28645
      2、交通水利及其他用地
      3、风景名胜及特殊用地
4669
      3、特殊用地
      三、未利用地
150601
      三、未利用地
      1、水域
112853
      1、河流水面、湖泊水面
      2、滩涂沼泽
24504
      2、苇地、滩涂、沼泽地
      3、自然保留地
13244
      3、未利用土地(除沼泽地外)
       
      (三)规划基础数据的采用
      规划编制过程中主要涉及到武汉市经济社会发展、人口、土地利用等多种数据。
      经济社会发展数据主要来源于历年《武汉市统计年鉴》、《武汉市国民经济和社会发展第十个五年计划》、《武汉市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,其他相关城市的经济社会发展数据来源于《中国城市统计年鉴》。
      人口数据分为户籍人口和常住人口两类,户籍人口数据主要来源于市公安局《武汉市人口统计资料汇编》,常住人口数据主要来源于武汉市第五次人口普查数据和人口抽样调查数据。
      土地利用数据主要包括历年土地利用现状变更调查数据、国土资源综合统计年表上报数据、基本农田大检查数据、闲置土地调查以及土地市场清理整顿数据等。
      四、现行规划实施回顾
      (一)规划主要指标实施情况
      1、耕地保护目标未能实现。《武汉市土地利用总体规划(1997-2010年)》(现行规划)确定1997~2010年期间全市耕地只能净减少3291公顷,而1997~2005年实际净减57932公顷。根据"四查清、四对照"报告,其原因有四个方面:一是受技术手段限制,历年土地变更调查不彻底, 2002年更新调查数据与同年变更数据相比较,耕地面积误差为18886公顷;二是农业结构调整和生态退耕减少耕地24656公顷;三是1997、1998年未实行耕地占补平衡和委托省国土资源厅跨地区补充耕地3206公顷;四是违法建设用地占用耕地11184公顷。
      2、基本农田面积有增加,质量有提高。现行规划国家下达武汉市基本农田保护面积为322400公顷,2005年底全市实际基本农田保护面积为322566公顷,比保护目标多166公顷。粮食单产水平由1996年的342.9公斤/亩提高到2005年的378.0公斤/亩,提高了10.2%。
      3、建设用地指标不足。根据1997~2005年土地利用现状变更调查数据,全市建设用地总量规模、城镇工矿用地规模、新增建设用地规模等年均规模分别是现行规划年均指标的3.3倍、1.3倍和1.6倍。新增建设用地占用耕地年均规模是现行规划年均指标的2.2倍。
      4、农村居民点规划目标未能实现。按照现行规划,全市农村居民点应减少10279公顷,2010年人均农村居民点用地应控制在119.2平方米以内。而规划实施农村居民点不减反增,1997~2005年实际增加了9153公顷,2005年人均农村居民点用地为190.8平方米。
      5、土地整理复垦开发增加耕地目标基本实现。现行规划确定全市1997~2010年土地整理复垦开发增加耕地9900公顷,2000~2005年全市实际补充耕地8779公顷。按照该趋势,基本能实现规划确定的补充耕地义务量,但耕地后备资源已严重不足,2006年和2007年全市建设项目占用耕地在省域范围内跨地区补充的比例已达到90%左右。
      表3                                   现行规划主要指标与实施对比分析
指标类型
现行规划
(1997~2010年)
规划实施
(1997~2005年)
总量
年均
总量
年均
      一、净变化量(单位:公顷)
 
 
 
 
      1、耕地面积
-3291
-235
-57932
-6437
      2、建设用地
12418
887
26235
2915
      3、城镇工矿用地
17026
1216
14554
1617
      4、农村居民点用地
-10279
-734
9153
1017
      二、总量(单位:公顷)
 
 
 
 
      5、基本农田
322400
/
322566
/
      6、整理复垦开发增加耕地
9900
707
6475
1079
      三、增量(单位:公顷)
 
 
 
 
      7、新增建设占用耕地规模
9394
671
14279
1587
      四、人均(单位:平方米)
 
 
 
 
      8、人均农村居民点用地
119.2
/
190.8
/
      注:本表格中实施数据采用1997~2005年土地利用现状变更调查数据。
      (二)土地利用存在的主要问题
      1、耕地面积呈下降趋势,人地矛盾突出。根据变更调查数据,1997~2005年间,全市耕地累计净减少57932公顷,平均每年净减少6437公顷。同期全市户籍人口净增加85.5万人,人均耕地由1996年的0.84亩下降至2005年的0.65亩。
      2、农用地生产潜力未得到充分发挥。按照高中低产田划分标准(中产田标准:长江中、下游与华南地区为400~600kg/亩),武汉市现有耕地中中低产田占66.9%;低产园地、低效林仍有一定的比例,水面养殖利用率仅为30%。
      3、建设用地粗放利用现象未根本转变。一是城镇建设用地不断呈外延式扩展。1997~2005年,武汉市中心城区城镇工矿用地从23310公顷增长至38808公顷,年均增加1722公顷,城镇紧贴中心城外延扩展,呈现"摊大饼"现象。二是建设用地产出水平不高。2005年武汉市建设用地地均二三产值为10.1万元/亩,与上海(25.2万元/亩)、广州(22.3万元/亩)、北京(13.9万元/亩)等城市相比,还较为粗放。三是农村建设用地利用粗放。2005年人均农村居民点190.8平方米,高于国家规定150平方米标准。
      4、耕地后备资源匮乏。武汉市现有荒草地10973公顷,主要分布在江夏、黄陂、蔡甸的偏远林区以及滨水区域,受地形地貌、排灌条件和生态保护限制,开发利用数量有限,且难度很大。
      五、经济社会发展目标
      (一)经济发展目标
      1、发展优势
      居中的地理位置形成了武汉独特的区位交通优势。武汉居于我国中部地区,京珠、沪蓉高速公路在武汉交汇,京广、京九铁路以及京广高速客运专线、沪汉蓉沿江铁路在武汉形成双"十"字的铁路枢纽。武汉是集铁路、水运、公路、航空于一体的全国性交通枢纽,"铁、水、公、空"综合交通优势十分显著。
      雄厚的产业基础是武汉发展的基础优势。武汉是传统的重工业城市,全国四大整车厂、五大冶金基地、四大造船基地及五大纺织基地之一,相对完善的产业链与产业门类对外来产业的对接存在较大潜在优势,是新一轮工业发展和国际制造业转移的优越平台。
      发达的文化教育使得武汉具有人才科技的内在优势。武汉文化教育事业发达,科技力量雄厚,其综合实力仅次于北京和上海,是全国重要的科技教育中心。全市现拥有60余所高等院校,700多个科研设计单位,10个国家级重点实验室,50多万各类专业技术人员,70多万在校大学生,智力资源丰富。
      作为我国继东部沿海之后新一轮发展的城市,武汉具有城市创新的后发优势。一是武汉产业集聚和城市功能较强,具有空间发展的后发优势;二是武汉城市发展选择生态保护与经济协调的发展道路,充分维护和发挥武汉城市生态环境的后发优势;三是武汉发挥技术创新的后发优势,直接抢抓正在出现的国际高新产业转移的机遇;四是武汉从制度建设层面发挥技术创新的后发优势,减少发展成本、保障发展速度,在后发优势递减时,有选择地转换到以支柱创新为主要特征的超越战略。
      2、发展机遇
      "中部崛起"战略的实施,为武汉新一轮发展提供了坚实的政策支持。中央提出"中部崛起"战略,胡锦涛总书记在湖北考察时强调,"使湖北真正成为促进中部地区崛起的重要战略支点",表明国家将进一步扶持中部地区的经济发展,加大中部地区在区域经济发展中的作用。武汉作为湖北省省会和中部地区重要的中心城市,必将发挥在中部地区的经济核心作用、示范带动作用和杠杆传导作用。
      武汉城市圈"两型社会"建设,为武汉的发展提供了创新机遇。国家赋予武汉城市圈"两型社会"建设先行先试的权利,有利于武汉在更广阔的层面、更广阔的空间,获得更快的发展;有利于武汉整合中部地区尤其是武汉城市圈的资本、技术、人才、信息等生产要素资源,站在更高的区域角度与长三角、珠三角、环渤海等地区的城市展开协作和竞争。
      全球产业布局调整和沿海产业加速向内地转移,武汉的产业发展具备长久动力。武汉产业基础雄厚、土地和劳动力成本相对较低,在内陆地区具有承接东部产业转移的显著优势,必然是产业转移的首选之地,为武汉产业结构调整和制造业振兴带来了新的契机。
      城市经济实力不断增强,带来新的发展能级。武汉经济实力不断增强,即将跨入中等收入国家水平,产业结构、消费结构快速升级,公共财政不断增加,对外资的吸引力也会越来越强,城市建设能力将上升到一个新的平台。
      3、经济发展目标
      《武汉市经济社会发展定位与目标研究》专题采取定性分析与定量计算相结合的方法对武汉市经济社会发展目标进行了预测。定量计算是在对武汉市主要经济指标过去发展轨迹分析的基础上,通过建立一元自回归和二元回归模型,重点对生产总值(GDP)、一、二、三产业增加值、全社会固定资产投资额、城镇居民人均年支配收入、农民人均收入、全社会从业人员就业结构、城市化水平等指标进行预测。根据上述指标的预测结果,同时参照国内外相关领域相对成熟的研究成果,对武汉市规划期末发展目标迈进过程中的阶段性特征进行描述;定性研究探讨武汉发展的机遇与优势,根据现阶段发展所处的外部环境条件和可能发生的一些事实,对武汉经济增长的影响力作出判断,确定经济目标需要的条件,从而选择适当的发展战略和发展定位。
      表4                    专题研究预测的GDP
年份
低方案(亿元)
中方案(亿元)
高方案(亿元)
2005年
2238.23
2238.23
2238.23
2007年
3141.5
3141.5
3141.5
2010年
3900
3997
4134
2020年
8583
9313
9737
      从经济总量来看,2007年武汉市生产总值达到3141.5亿元,增长率为15.6%,是1979年以来增幅最高的一年。专题预测的3997亿元经济发展目标会提前实现。
      表5                                  武汉市与湖北省及全国经济增速比较
 
2000年
2001年
2002年
2003年
2004年
2005年
2006年
2007年
全  国
8.0%
7.3%
8.0%
9.1%
9.5%
9.9%
10.7%
11.4%
湖北省
9.3%
9.1%
9.1%
9.4%
11.3%
11.4%
12.1%
14.5%
武汉市
12.0%
12.0%
11.8%
12.1%
14.5%
14.7%
14.8%
15.6%
      从经济增长速度来看,武汉市的经济增速高于全国和全省水平,在未来15年里,作为中西部地区发展前沿和武汉城市圈领军城市的武汉市,其发展仍然会比全国、全省具有更快的速度和更高的效率。同时,按照经济发展的一般规律,在经历了较长时期的高速增长后,增长速度将放慢,进入次高增长阶段。如日本和亚洲"四小龙"经济在经历了20年左右的持续高速增长阶段(年均增长率都在11.4%~13.1%之间)以后,都出现了减速的过程(年均增长率降为9%左右)。武汉市1991年来进入经济的快速增长期,预计在2010年增长速度会放缓。
      综合考虑专题预测结论、近几年武汉市经济发展情况,武汉市国民经济和社会发展第十一个五年规划目标等,依据市发改委依据当前发展形势对2020年的展望目标,确定本轮规划至2010年武汉市国民生产总值达到4200亿元,2020年达到10900亿元左右。
      表6                                   武汉市GDP预期目标及占全省比重
年份
武汉市GDP(亿元)
湖北省GDP(亿元)
武汉市占全省比例
2005年
2238.23
6520
34.33%
2007年
3141.5
9231
34.03%
2010年
4200
13500
31.11%
2020年
10900
25300
43.08%
      从经济增长率来看,2006~2010年的GDP年均增长13.4%,2011~2020年年均增长10%。
      (二)人口及城镇化水平
      根据2005年武汉市1%人口抽样调查公报,2005年底武汉市常住总人口为858万人,常住半年以上的城镇人口600万人,城镇化率为69.9%。
      1、总人口预